Teoria wyboru publicznego a proces podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej

III Proces podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej a twierdzenie Arrowa o niemożliwości.

Takim niezwykle skomplikowanym problemem jest właśnie proces podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej. Ze zrozumiałych względów będziemy zmuszeni pominąć kilka czynników wpływających pośrednio lub bezpośrednio na ten proces. Będziemy musieli też uprościć trochę rzeczywistość przyjmując kilka założeń. To niezbędne, jeśli chcemy porównywać i interpretować preferencje uczestników obrad i wskazywać wybory optymalne. Niestety, wiele zmiennych psychologicznych i losowych nie będzie, lub będzie w niewielkim stopniu uwzględnione w tej analizie.
Sytuację komplikuję fakt, że proces podejmowania decyzji w RUE jest bardzo nietypowy. Obecnie aż do 2014 roku jest on taki:

(1) jeśli projekt jest głosowany na wniosek Komisji Europejskiej decyzja dla niego jest pozytywna przy 255/345 głosach za (tzn. 73,91%);

(2) w pozostałych przypadkach projekt musi zebrać 232/345 głosy za oddane przez co najmniej 2/3 ogółu państw (tzn. 17).

(3) w obu przypadkach członek Rady będzie mógł zażądać sprawdzenia, czy państwa stanowiące większość kwalifikowaną stanowią co najmniej 62% ogółu ludności Unii; jeśli nie – uchwała nie zostanie podjęta.

Trzeba zaznaczyć, że procedura ta była w historii Unii zmieniana wielokrotnie. Korekty były spowodowane głównie kolejnymi rozszerzeniami Unii. Jednak już od 1958 roku podstawą tego systemu jest kwalifikowana większość głosów, która zawsze przekraczała 70% (1). Cały czas utrzymywał się również drugi element – wymaganie, żeby projekt poparła określona liczba państw (2). Rozwiązanie przyjmujące również kryterium ludnościowe (3) jest stosunkowo świeże, bo wprowadzone dopiero w 2004 roku. Traktat lizboński, który już wszedł w życie, zmieni obecny system na bardziej rewolucyjny. Mianowicie od 2014 roku zniknie zasada głosów ważonych. Dotychczas poszczególne państwa mają różną liczbę głosów w RUE – np Niemcy mają ich 29 a Malta tylko 3. TL przewiduje, że decyzje będą podejmowane inaczej, na zasadach tzw. podwójnej większości.

(1) jeśli akt głosowany będzie na wniosek Komisji lub wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa: do przyjęcia projektu wystarczy zgoda 55% państw członkowskich (ale nie mniej niż 15) reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii;
(2) w pozostałych przypadkach: większość 72% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności Unii.

Czy te zasady prowadzą do optymalnych wyborów? Czy są one „sprawiedliwe”? Jakie przyjąć kryteria owej „sprawiedliwości”? Czy są one efektywne w sensie ekonomicznym?

We wspomnianej wyżej książce K. Arrow wymienia szereg racjonalnych postulatów, których spełnienie miałoby zapewnić, że funkcja dobrobytu społecznego (FDS) (agregującego użyteczność wszystkich członków społeczeństwa) zwracałaby wartość, która byłaby społecznie pożądana. Znaczy to mniej więcej tyle, że te rezultaty byłyby akceptowane przez co najmniej 50% jednostek. Wówczas motywacja (liczona jako suma głosów za) do zmiany stanu rzeczy byłaby równa motywacji do zachowania status quo. Widzimy więc, że ekonomia, jako nauka w dużej mierze statyczna, musi poszukiwać punktów równowagi (equilibrium points) w którym nie istnieje motywacja do zmiany stanu rzeczy. W naszym przypadku takim punktem jest 50% obywateli (głosów). Z tego wynika fakt, że teoria wyboru społecznego najlepiej i najbardziej precyzyjnie przeanalizowała przypadki głosowania większościowego. Spróbujemy jednak przyłożyć postulaty Arrowa do zasad obowiązujących w RUE. Niezbędne będzie jednak poczynienie pewnych założeń, które nieco uproszczą nam analizę. Będziemy je wprowadzać niżej.

Oto poszczególne aksjomaty (postulaty) Arrowa, które, powtórzmy, mają zapewniać efektywny wybór społeczny:

(1) preferencje nieprzechodnie

Zwracaliśmy już uwagę wcześniej, że racjonalne jednostki szeregują swoje preferencje z zachowaniem zasady przechodniości. Przypomijmy: jeśli a>b i b>c to a>c. Okazuje się, że funkcja społecznego dobrobytu (FDS) nie zawsze musi zachowywać tą zasadę. Tak jest również w przypadku RUE. Wyobraźmy sobie, że RUE rozważa decyzję o przeznaczeniu 1 000 000 euro na trzy alternatywne projekty (niech będzie to (a) – ochrona obszarów leśnych (b) – dotacje na badania i rozwój (R&D) (c) – zaoszczędzenie tych pieniędzy) zależy od stanowiska Niemiec, Francji i Włoch. Zwolennicy – 15 państw – zgromadzili już bowiem 187 głosów poparcia za projektem ochrony obszarów leśnych. Potrzeba więc jeszcze głosów dwóch dużych państw. Niemcy Francja i Włochy tak szeregują swoje preferencje:

N: a>b>c
F: b>c>a
W: c>a>b

Wyobraźmy sobie, że przewodniczący obradom Herman Van Rompuy bardzo lubi lasy. W takim razie poddaje on pod głosowanie najpierw alternatywę: oszczędności (c) czy badania i rozwój (b). Wówczas Niemcy i Francja zagłosują za badaniami i rozwojem. Dopiero wówczas Van Rumpuy poddaje pod głosowanie alternatywę badania (jako lepsze niż oszczędności) vs. ochrona lasów. Niemcy i Włochy zagłosują za lasami, a więc program ochrony lasów zostanie przyjęty.

Gdyby jednak Herman Van Rumpuy niezbyt lubił lasy, to najpierw poddałby pod głosowanie alternatywę: ochrona lasów (a) czy badania i rozwój (b). Wygrałaby ochrona lasów głosami Niemiec i Włoch. W następnym głosowaniu pod głosowanie poddano by alternatywę: ochrona lasów (a) vs oszczędności (c). Za oszczędnościami głosowałyby Francja i Włochy. Projekt ochrony lasów przepadłby.
Okazuje się więc, że w zależności od porządku głosowania funkcja dobrobytu społecznego wskazuje a>c lub c>a a więc taki system nie przestrzega zasady przechodniości.

(2) zasada niezależności od preferencji niezwiązanych

Teraz załóżmy, że decyzja zależy od preferencji Danii i Finlandii i dotyczy tylko alternatywy a vs b. Te dwa panstwa z pewnych powodów umówiły się, że będą głosowały tak samo. Ich preferencje są następujące:

D: a>b
F: b>a

Państwa umawiają się, że ich preferencje są oceniane następująco: opcja która jest umieszczona na szczycie dostaje 2 pkt, a ta, która jest oceniana jako gorsza dostaje 1 pkt. A więc suma ich preferencji wskazuje na a=b=3. Wystarczy wprowadzić trzecią alternatywę (np. premia dla urzędników unijnych – oznaczenie – p). Teraz:

D: b>a>p
F: a>p>b

Względnie oba państwa wciąż preferują a niż b. Jednak teraz opcja a dostaje 2+3=6 pkt, a opcja b 3+1=4 pkt. Wygrywa więc ochrona lasów (a).

Ten przykład był mało realistyczny (nie ma obiektywnych powodów aby uznawać, że Dania i Szwecja umawiają sie aby głosować tak samo, nie muszą też tak oceniać swoich preferencji jak było to pokazane). Uświadamia jednak, że każde głosowanie między dwoma alternatywami jest zależne od innej alternatywy. Dodajmy, że alterantywę tą może być dowolna, w zależności czy zależy nam na wyborze a czy b. To oznacza, że wartość FDS niekoniecznie musi być zgodna z rzeczywistymi preferencjami w alternatywie a vs b.

(3) brak dyktatora

Arrow słusznie założył, że aby FDS była efektywna, w procesie podejmowania decyzji nie może być dyktatora. Przypadek RUE jaskrawo narusza tą zasadę. Dyktator w rozumieniu Arrowa to taka osoba, która wpływa na uszeregowanie preferencji w następujący sposób. Jeśli społeczeństwo (u nas: państwa) szeregują preferencje a>b>c a dyktator c>a>b to FDS z dyktatorem zwróci wartość c>a>b, mimo, że efektywna (przypomnijmy efektywna to taka, która zapewnia equilibrium point = 50%) wartość byłaby równa a>b>c. Dyktaturę możemy rozumieć też jako oligarchię, czyli przypadek gdy wybór dyktuje nie jedna osoba, lecz grupa osób. Tak jest również w RUE, a jest to spowodowane ważeniem głosów.

(4) wybór optymalny w sensie Pareto

Głosowanie w RUE nie spełnia również zasady wyboru optymalnego w sensie Pareto. Przytoczymy tutaj twierdzenie McKelveya o chaosie:

Jeśli dla wielowymiarowych preferencji przestrzennych nie istnieje mediana na wszystkich kierunkach, to można wskazać skończoną liczbę punktów, których włączenie do zbioru rozważanych alternatyw powoduje, że poprzez sekwencyjne głosowanie możliwe jest osiągnięcie dowolnego punktu.

Dowód tego twierdzenia jest dość skomplikowany pod względem matematycznym, więc nie bedziemy go szczegółowo omawiali. W uproszczeniu twierdzenie McKelveya mówi o tym, że głosowanie sekwencyjne (to jest takie, jakie omawialiśmy w punkcie (1) – głosowanie nad kolejnymi alternatywami) może doprowadzić do każdego możliwego rozwiązania (uszeregowania preferencji) w zależności od tego, jakiego rezultatu pożąda ustalający kolejność głosowania. Dla ułatwienia posłużmy się schematem dwuwymiarowym:

Jest on skomplikowany tylko na pozór. a i b to alternatywy – na przykład program ochrony lasów (a) i program dotacji dla R&D (b). N, F, W to preferencje odpowiednio Niemiec, Francji i Włoch. Tak więc Niemcy chcą dużo pieniędzy dla lasów i dużo dla R&D, Włochy sporo na lasy ale mniej na R&D, a Francja trochę więcej na R&D a mniej na lasy. Okręgi wokół punktu N to krzywe preferencji Niemiec. Im dalej od punktu N znajduje się punkt wybrany ostatecznie, tym dla Niemiec gorzej. Zbiór Pareto optymalny jest zaznaczony szarym kolorem. Zgodnie z twierdzeniem McKelveya możemy za pomocą sekwencyjnego głosowania przejść z punktu x1 (optymalnego w sensie Pareto!) do punktu x4 który będzie korzystniejszy dla Niemiec, ale niekorzystny dla Francji i Włoch, przede wszystkim zaś nieefektywny w sensie Pareto. Otóż procedura tego przejścia wygląda następująco:

(1): głosowanie nad x1 vs x2: punkt x2 popierają Włochy i Francja.
(2): głosowanie nad x2 vs x3: punkt x3 popierają Francja i Niemcy
(3): głosowanie nad x3 vs x4: punkt x4 popieraja Włochy i Niemcy

Tak więc głosowanie sekwencyjne (z większością kwalifikowaną 66%) prowadzi do rezultatu nieoptymalnego w sensie Pareto.

IV Wnioski

Okazuje się więc, że system podejmowania decyzji w UE nie prowadzi do podejmowania decyzji efektywnych – nie spełnia bowiem kilku z aksjomatów Arrowa. Czy istnieje jednak system, który spełniałby je wszystkie? Odpowiedzi udziela sam Arrow formułując tak zwane twierdzenie o niemożliwości. Otóż nie istnieje taki system. który spełniałby wszystkie jego postulaty. Istnieją jednak takie systemy, które postulatom tym nie przeczą, tylko je łagodzą. System przyjęty w RUE łamie je zaś jaskrawo.

Oczywiście trzeba mieć świadomość, że efektywność w rozumieniu ekonomicznym wcale nie musi być priorytetem w Unii Europejskiej, a „sprawiedliwość” może być tam zupełnie inaczej definiowana. Pamiętajmy również o upraszczających założeniach które przyjęliśmy. Można jednak, jak się wydaje, postawić tezę, że teoria wyboru społecznego w dość precyzyjny sposób naświetla problemy związane z procesem podejmowania decyzji w RUE i może być przydatna do dalszej analizy tej problematyki.

Bartosz Wasilewski