Czy ONZ może wybrać papieża? O kompetencjach Zgromadzenia Ogólnego ONZ słów kilka

Wyjazd do Australii i udział w Harvard World Model United Nations zainspirowały mnie do  napisania paru słów o kompetencjach Zgromadzenia Ogólnego (ZO) oraz ich oceny.

Flaga ONZ (politykaglobalna.pl)
Flaga ONZ (politykaglobalna.pl)

ZO ONZ nie jest popularnym medialnie organem – raczej wspomina się i opisuje Radę Bezpieczeństwa ze względu na kompetencje dotyczące międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz możliwości nakładania sankcji.  Ostatnio o Zgromadzeniu mówiło się w kontekście nadania Palestynie statusu nieczłonkowskiego państwa-obserwatora.  Ten organ jest jednak nieodłącznym elementem Narodów Zjednoczonych o dość ciekawych kompetencjach, które z jednej strony dają dużą możliwość prezentowania “światowej opinii publicznej” (sprawa palestyńska czy chociażby ostatnia rezolucja dotycząca Assada, w której ZO krytykuje Radę Bezpieczeństwa za bezczynność), zaś z drugiej o poważnych ograniczeniach, gdy należy przejść od słów do czynów, ponieważ rezolucje ZO ONZ skierowane na zewnątrz organizacji (tj. nie dotyczące spraw wewnętrznych takich jak – przykładowo – przyjęcie państw, zatwierdzenie budżetu lub wybór na członka Rady Bezpieczeństwa) nie mają charakteru wiążącego prawnie.  Poniżej kilka najważniejszych informacji dotyczących tego, co może ZO, a czego nie i jest to nie tylko niewiążące, ale również bezprawne.

Wysyłanie misji pokojowych – NIE!

Przykrym rozczarowaniem podczas wyjazdu na tę prestiżową konferencję była niewiedza studentów, w tym tych odpowiedzialnych za prowadzenia obrad,  z całego świat ana temat możliwości Zgromadzenia Ogólnego. Oczekiwali ona, iż – w symulowanym scenariuszu “Liban 58′” – Zgromadzenie będzie w stanie wysłać misję pokojową, najlepiej uzbrojoną, a w ogóle to trzeba spowodować, aby powstały ogólnoświatowe siły ONZ gotowe do użycia w każdej chwili.

Padały następujące argumenty:

1) pozwala na to Karta Narodów Zjednoczonych.

Problemów jest kilka. Pierwszy – i podstawowy – jest taki, iż Karta Narodów Zjednoczonych upoważnia ZO jedynie do uchwalania rezolucji o charakterze niewiążącym prawnie. Oznacza to mniej więcej tyle, że Zgromadzenie Ogólne może przedstawić swoje stanowisko (np. potępiające izraelskie osadnictwo na Zachodnim Brzegu Jordanu), zasugerować rozwiązanie czy zarekomendować coś organom (w tym Radzie Bezpieczeństwa) lub członkom Organizacji. Kwestie związane z bezpieczeństwem są traktowane szczególnie. Artykuł 11 stanowi, iż co prawda ZO ONZ może rozważać, przedstawiać swoje stanowisko i udzielać rekomendacji, aczkolwiek w przypadku konieczności podjęcia akcji przekazuje sprawę do Rady Bezpieczeństwa. Zgromadzenie Ogólne może też zwrócić uwagę Radzie Bezpieczeństwa na sytuację mogącą zagrażać międzynarodowemu pokojowi lub bezpieczeństwu. Warto w kontekście powyższych rozważań zajrzeć do artykułu 12 Karty, który stanowi, iż w przypadku, gdy “Rada Bezpieczeństwa wykonuje w związku z jakimkolwiek sporem lub sytuacją funkcje powierzone jej przez niniejszą Kartę, Zgromadzenie Ogólne nie może w związku z takim sporem lub sytuacją udzielać żadnych zaleceń, chyba że Rada Bezpieczeństwa zwróci się o to.“.  Takiego upoważnienia w Karcie Narodów Zjednoczonych wręcz nie ma, przeciwnie – art. 25 mówiący o obowiązku wykonania decyzji Rady Bezpieczeństwa przez członków ONZ  oraz artykuły 41 i 42 mówiące o rodzajach sankcji (o charakterze niewojskowym i wojskowym), o których może zadecydować Rada, wskazują na coś kompletnie przeciwnego

Karta Narodów Zjednoczonych nie pozwala Zgromadzeniu Ogólnemu na wysyłanie misji pokojowych.

2)  Zgromadzenie Ogólne ma prawo na wysyłanie misji – pozwala mu na to Rezolucja ZO ONZ numer 377.

Cóż, argumentem, który pojawiał się zaraz po tym “z Karty” (żeby nie napisać, że z czegoś innego) było to, iż nadzwyczajna sesja, zwołana w przypadku niepowodzenia Rady Bezpieczeństwa, oczywiście takie rozszerzone uprawnienia posiada. Problem jest podwójny.

Najpierw należy rozważyć, czy teoretycznie – gdyby Zgromadzenie Ogólne uchwaliło sobie, że mają prawo do wysyłania misji – istnieje taka możliwości i ma to doniosłość prawną. Rezolucja jest tworzona w ramach działalności organu ONZ, a ONZ działa na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych. Wysyłanie takiej misji byłoby więc niezgodne z przepisami Karty dotyczącymi kompetencji ZO ONZ oraz RB ONZ (patrz punkt 1). Tryb zmiany i rewizji Karty został w niej określony i nie daje takiej możliwości rezolucji Zgromadzenia Ogólnego. De facto zatem nie można zmienić Karty przy pomocy rezolucji ZO ONZ . Taka rezolucja nie tylko nie byłaby wiążąca, ale również byłaby absolutnie sprzeczna z Kartą NZ. Oczywiście, uchwalić można, że Biały Dom jest czarny, że Słońce kręci się wokół Ziemi, niebo zazwyczaj jest zielone, a Ban Ki-Moon to eskimoska, jednak nie oznacza to, iż będzie to prawda. Nie będzie to też w żadnym stopniu prawnie wiążące. Tak samo brzmi odpowiedź na prowokacyjne pytanie z tematu. Zgromadzenie Ogólne nie może przekraczać swoich kompetencji i choć wydaje się, iż papier zniesie wszystko i napisać o wyborze papieża można, aczkolwiek nie ma to żądnego przełożenia na rzeczywistość.

Szczerze mówiąc tego powyżej nie trzeba było jednak nadużywać, ponieważ sama rezolucja 377 stanowi w sekcji A, że Zgromadzenia Ogólne może dawać jedynie rekomendacje (które są niewiążące – dop. PG), w tym dotyczące użycia siły. Inną sprawą jest kontrowersja, czy jest to zgodne z Kartą, który nie zawiera w sobie możliwości “odebrania” Radzie odpowiedzialności za międzynarodowy pokój i bezpieczeństwo, ale dla naszych rozważań to już sprawa drugorzędna.

Zgromadzenie Ogólne nie może ani na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych, ani tym bardziej jakiejkolwiek rezolucji, decydować o użyciu siły, nałożeniu sankcji czy tworzeniu międzynarodowych sił pod auspicjami ONZ.

Wysyłanie zapytania do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości

Zgromadzenie Ogólne posiada za to inną ciekawą kompetencję, która jednak nie jest nadużywana. Na podstawie przepisów Karty może skierować sprawę do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości celem zbadania każdego zagadnienia prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku ogłoszenia niepodległości przez Kosowo czy budowy muru bezpieczeństwa przez Izrael.

Zaletą jest możliwość przekazania ekspertom zagadnienia prawnego celem bezstronnej oceny. Wadą jest, iż MTS wydaje jedynie opinię doradczą, która jest niewiążącą wykładnią prawa międzynarodowego. W dodatku sam Trybunał – co podkreśla w swoich opiniach doradczych – zastrzega sobie możliwość odmówienia odpowiedzi na zadane pytanie.

Łatwo można sobie jednak wyobrazić, iż można podszczypać Rosję o jej działania w Gruzji albo Stany Zjednoczone o legalność interwencji w Iraku.

Tworzenie organów pomocniczych i inicjowanie badań

O czym się nie mówi, a co może ZO ONZ i co najważniejsze, co robi,  to tworzenie organów pomocniczych i inicjowanie badań. Daje to duże możliwości kooperacji państwom na rożnych polach – przykładowo praw człowieka czy kodyfikacji prawa międzynarodowego. Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ pracuje nad kodyfikacją prawa i przyczynia się do rozwoju prawa międzynarodowego (jej dziełem jest np. Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów). Rada Praw Człowieka (HRC) działa niestety gorzej, a chętnie na temat praw człowieka głos zabierają państwa, która bynajmniej nie są prymusami w tej dziedzinie. Należy również wspomnieć o możliwości powoływanie tzw. fact finding mission, które zajmują się badaniem określonej sprawy. Ponownie posłużę się przykładem – taka komisja na wniosek HRC pod przewodnictwem sędziego Goldstone’a badała izraelską operację “Płynny ołów” pod kątem zgodności z prawem międzynarodowym.

Zgromadzenie Ogólne posiada więc pewne narzędzia, które pozwalają na zbadanie poszczególnych spraw i organizację pracy. W przypadku zainteresowania państw integracji te narzędzia można bardzo sensownie wykorzystać przy np. kodyfikacji prawa międzynarodowego. Omawiany organ posiada więc też kompetencje o doniosłym – z wizerunkowego punktu widzenia – znaczeniu, może prezentować opinie organizacji w danej sprawie wskazując na realny problem. Karta Narodów Zjednoczonych nie umożliwia jednak na efektywną reakcję zastrzegając te kompetencje dla Rady Bezpieczeństwa.

Zamiast zaprzeczać faktom, należy je przyjąć do wiadomości i starać się wykorzystywać tę wyjatkową platformę do komunikacji między państwami w jak najlepszy sposób.