Minilateralizm w rozkwicie

Przez długi czas, bo od zakończenia Zimnej Wojny, zdawaliśmy się wierzyć w wielką ideę multilateralizmu. Koncepcja ta zakłada, iż wiele państw współpracuje, by osiągnąć wspólnie określony cel. Pisząc wiele, mam na myśli zdecydowaną większość spośród wszystkich państw świata. Nazwijmy to multilateralizmem sensu largo, a najlepszym jego przykładem są globalne negocjacje klimatyczne. Owszem, celem jest znalezienie konsensu pomiędzy największymi państwami, lecz ważne jest, by i mniejsze kraje przyłączyły się do nich.

Drugą odmianą multilateralizmu jest multilateralizm sensu stricto, który zakłada porozumienie się głównych światowych potęg – jest to współczesna odmiana znanego nam z XIX w. koncertu mocarstw. Multilateralizm sensu stricto stanowi oficjalną doktrynę dyplomacji Chin czy Rosji, które otwarcie kontestują postzimnowojenną hegemonię Stanów Zjednoczonych. Wspomniana dominacja USA powoli dobiega końca z powodu kryzysu gospodarczego oraz dynamicznego wzrostu Chin i innych państw tzw. grupy BRIC(S). Administracja Baracka Obamy od początku urzędowania zmieniła politykę wobec z Chin z konfrontacji na poszukiwanie konsensu. Ów konsens, będący kwintesencją multilateralizmu (sensu largo i sensu stricto), próbują znaleźć stali członkowie Rady Bezpieczeństwa ONZ. Jak pokazuje ilość zawetowanych rezolucji, koncert mocarstw w układzie: USA, Chiny, Rosja, Wielka Brytania i Francja często nie jest w stanie dojść do porozumienia. Interesy mocarstw w zbyt wielu sprawach po prostu się wykluczają.

Wyraźnie widać to podczas szczytów klimatycznych, gdzie interesy Stanów Zjednoczonych, Chin, Indii i Brazylii są na tyle rozbieżne, że niemożliwe jest zawarcie układu zastępującego protokół z Kioto. Widać to też na przykładzie rezolucji potępiającej reżim Baszara Assada w Syrii, wetowanej w RB ONZ przez Chiny i Rosję. O ile czasem, jak w przypadku Libii, udaje się osiągnąć porozumienie (rezolucja w sprawie wprowadzenia strefy zakazu lotów nad Libią), to częściej interes narodowy bierze górę nad czymś uważanym za wspólny cel. W tej sytuacji, którą można uznać za patową, karierę może zrobić minilateralizm.

Czym jest minilateralizm?

Minilateralizm, w opozycji do multilateralizmu, zakłada konieczność porozumienia się tylko grupy państw chętnych do realizacji określonego celu, bez potrzeby szukania powszechnego konsensu (czy to wszystkich/większości państw, czy to koncertu mocarstw). Przykładów minilateralizmu w ostatnich miesiącach mieliśmy naprawdę sporo: operacja w Libii, gdzie NATO przy politycznym wsparciu Ligi Arabskiej wspomogło rebeliantów walczących z Kaddafim; przedłużenie przez Unię Afrykańską mandatu misji AMISOM w Somalii o 12 miesięcy; wymierzone w Syrię sankcje Ligi Arabskiej, czy decyzja Rady Współpracy Zatoki Perskiej (GCC) o wysłaniu wojsk (saudyjskich) do Bahrajnu, celem powstrzymania protestujących (głównie szyitów). Ciekawym przykładem minilateralizmu jest także procedura wzmocnionej współpracy w ramach Unii Europejskiej, którą uregulował Traktat Lizboński (strefa Schengen powstała przecież dużo wcześniej).

Spośród podanych przykładów najciekawsza wydaje się aktualnie aktywna działalność Ligi Arabskiej. Wsparcie forsowanej przez Francję i Wielką Brytanię strefy zakazu lotów nad Libią pozwoliły de facto usankcjonować kampanię militarną wymierzoną w reżim Kaddafiego. Teraz Liga debatuje nad stanowiskiem w sprawie Syrii, gdzie inny dyktator, Baszar Assad, masakruje od miesięcy antyrządowe demonstracje (już ponad 5 tysięcy ofiar). Pracę zakończyli obserwatorzy Ligi wysłani do Syrii, a ich misja od początku budziła kontrowersje, chociażby z powodu stojącej na jej czele osoby sudańskiego bezpieczniaka, poplecznika Omara Baszira, generała Mustafy Dabiego – współodpowiedzialnego za pacyfikację Darfuru przez arabskie milicje dżandżawidów.

Można się więc spodziewać, jakie spostrzeżenia przekazali obserwatorzy na forum Ligi Arabskiej. Jednak negowanie faktu, iż reżim Assada morduje własnych obywateli nie sprawi, że sytuacja w Syrii się unormuje. W Lidze Arabskiej wiatru w żagle zaczynają nabierać kraje takie jak Katar, zainteresowane wymianą autokratów starej szkoły (przynajmniej na oświeconych autokratów, za których usiłują uchodzić przywódcy tychże państw). Liga może więc, w ramach minilateralizmu, nałożyć sankcje na Syrię i będą one dużo bardziej bolesne od jakichkolwiek sankcji zachodnich, nakładanych przez USA czy UE.

Ograniczone możliwości i zagrożenia

W sytuacji wzrostu nowych potęg, jak Chiny, Indie czy Brazylia, a także nadal mocnej pozycji Rosji na arenie międzynarodowej, multilateralizm może doprowadzić głównie do sytuacji patowej. Trudno bowiem pogodzić rozbieżne interesy wspomnianych państw oraz USA i największych państw Europy. Co więcej, swoje trzy grosze pragną dorzucić potęgi regionalne, jak RPA, Meksyk czy Indonezja. Stąd coraz większy paraliż ogarnia Radę Bezpieczeństwa ONZ, główną instytucję multilateralizmu sensu stricto.

Dlatego też minilateralizm, pozwalający rozwiązywać problemy na niższym szczeblu, będzie zyskiwał na znaczeniu. I mam tu na myśli zarówno minilateralizm w ramach istniejących bądź nowych organizacji międzynarodowych, jak i koalicje formowane ad hoc. Nie jest to może nic nowego, jednak w nieodległej przeszłości nie było praktykowane na szerszą skalę. Tymczasem ostatnimi czasy coraz lepiej mają się instytucje dość świeże, jak East Asia Summit, APEC, ASEAN+3 czy zupełnie nowe, jak planowane TPP.

Czy oznacza to stopniowe odchodzenie od multilateralizmu, który coraz częściej tkwi w klinczu? Niekoniecznie. Pewne sprawy wymagają zgody najważniejszych aktorów i tutaj nic się nie zmieni. Ciekawą formułą jest w tej sytuacji G-20, lepiej odzwierciedlające realia gospodarcze od spotkań grupy G-7 wraz z zaproszonymi gośćmi (przywódcami Rosji, Chin, Indii, Brazylii, UE). Państwa doszły jednak do wniosku, że nie ma potrzeby rozstrzygania problemów na najwyższym szczeblu, gdzie szansa na sukces (porozumienie) jest ograniczona. Może to prowadzić do konfliktów, gdy na w ramach minilateralizmu zapadną decyzje sprzeczne z interesami głównych mocarstw. I to chyba największe ryzyko wynikające z rosnącej popularności minilateralizmu.

Piotr Wołejko